Quem são os auditores independentes no sistema de controle externo?

A maioria das pessoas que tem acesso a meio de comunicação já ouviu falar em auditor ou auditoria independente. No setor público estatal a figura do auditor independente é diferente do setor privado, pois ela não é personificada em um profissional contábil ou sociedade de auditoria, inscrito no Conselho Regional de Contabilidade, mas sim no órgão de controle externo.

O Legislador Constitucional ao conferir capacidades (poderes) de auto-organização e autogoverno similares aos órgãos do Poder Judiciário (arts. 73, caput, c/c 75 e 96, CF) e competências próprias (art. 71, CF), garantiu aos Tribunais de Contas autonomia e independência em relação aos Poderes da República e órgãos e entidades da Administração Pública.

Aos Tribunais de Contas compete, dentre outras, realizar as inspeções e auditorias de natureza contábil, orçamentária, financeira, operacional e patrimonial, previstos no art. 71, IV, da Lei Maior, não as suas unidades administrativas ou técnicas, que são seus órgãos auxiliares no exercício desse mandato constitucional.  

Neste aspecto, é imprescindível fazer uma correção conceitual e cultural disseminada por profissionais e entidades do controle externo, inclusive por Cortes de Contas, quanto ao termo “unidade técnica” e sua referência às secretarias ou inspetorias de controle externo, que podem gerar desinformação (fake news) aos cidadãos e às autoridades públicas.

Preliminarmente, é preciso destacar as matérias sujeitas a jurisdição das Cortes de Contas, tais como prestação de contas e relatórios de auditorias, são de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, e envolvem aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade (arts. 70 e 71, CF), portanto, são matérias técnicas.

Nesse contexto, urge a necessidade de esclarecer os papéis ou atribuições dos servidores públicos e membros (titulares e substitutos) dos Tribunais de Contas dentro do processo de controle externo, o qual, para simplificar e facilitar o entendimento de todos, dividimos em três fases.

Na primeira, os auditores, analistas e técnicos, denominados de “profissionais de controle externo”, exercem as atividades primárias de instrução de processos (de contas, auditoria, inspeções etc.). Essas atividades são dirigidas pelas unidades de instrução (secretarias/inspetorias), na qual esses servidores estão vinculados, e presididas por relatores, juízes natural do processo.  

Como bem esclareceu Augusto Sherman Cavalcanti (2017), ministro-substituto do TCU, os auditores de controle externo possuem independência técnica relativa no planejamento e na organização das fiscalizações e independência técnica plena na execução dos seus trabalhos, inclusive de elaboração de relatórios. 

Na segunda fase, os procuradores do MPC emitem pareceres técnico-jurídicos sobre os processos de controle externo, opinando sobre a (i) legalidade ou (ir)regularidade dos processos e, conforme o caso, com sugestão de aplicação de medidas para o exato cumprimento da lei, de sanções administrativas e recomendações.

Na última fase, os relatores (ministros, ministros-substitutos, conselheiros e conselheiros-substitutos) presidem a instrução processual, saneiam os processos de controle externo, elaboram o seu relatório e o voto, com os fundamentos de fato e de direito, para deliberação nos órgãos colegiados (Plenário ou Câmaras) dos Tribunais de Contas. 

É nos órgãos deliberativos que atuam os relatores-julgadores (ministros e conselheiros) e os demais relatores (ministros-substitutos e conselheiros-substitutos). Vale ressaltar que é a própria Constituição (art. 73, §4º) que atribui a função de relator ao auditor dos Tribunais de Contas ao consignar-lhe o “exercício das demais atribuições da judicatura” quando não estiver em substituição a Ministro ou Conselheiro, não podem a lei ou ato administrativo dispõe de forma diferente.   

É pacífica na doutrina a qualificação do Tribunal de Contas como órgão técnico e independente. Partindo dessa premissa e da natureza de suas atribuições, pode-se afirmar que os órgãos deliberativos, os Ministros, Conselheiros, Ministros-Substitutos, Conselheiros Substitutos e o Ministério Público de Contas são órgãos técnicos e exercem atividades finalísticas de controle externo.

Dessa maneira, é inadequado qualificar apenas as unidades de instrução como “unidades técnicas” e as atividades dos “profissionais de controle externo” como técnicas e finalísticas de controle externo. De igual modo, denominar os órgãos de instrução (órgãos auxiliares) como Auditor ou Auditoria Independente e/ou lhe conferir independência funcional e administrativa padece de vício de inconstitucionalidade.

Por conseguinte, é o Tribunais de Contas o Auditor ou Instituição de Auditoria Independente dentro do sistema de controle externo da administração pública, com autonomia, independência e competências fiscalizatórias e judicantes, dentre outras, outorgadas pelas Constituições e pelas leis.